Sunt toate răspunsurile în modificările dese de lege? Cazul achizițiilor publice

În săptămânile din urmă, printre audieri succesive de miniștri și guverne, în comisia pentru industrii și servicii din Camera Deputaților am dezbătut / lucrat la unele modificări la legea achizițiilor publice nr. 98/2016.

Textul raportului la legea pe care lucrăm – unde se pot vedea și amendamentele depuse, nu doar modificările aduse de ordonanța 45 – este aici.

La dezbaterile din Comisia pentru industrii și servicii au participat și reprezentanții ANAP (Agenția Națională pentru Achiziții Publice) și cei ai CNSC (Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor), dar și alți invitați.

Modificările legii au fost prilejuite de o ordonanță adoptată de Guvernul României în 2018 (OUG 45/2018) care trebuie aprobată prin lege în Parlament.

Dar, evident, adițional ordonanței și parlamentarii au depus diferite amendamente de modificare a legii 98/2016 (și uneori, a legilor complementare – pe achiziții avem de fapt un pachet de 4 legi).

De exemplu, unul dintre amendamentele care au stârnit aprinse discuții vizează eliminarea criteriului de atribuire ”prețul cel mai scăzut” care este utilizat foarte des dar uneori duce la contracte de slabă calitate sau la investiții care se blochează datorită subevaluării la momentul ofertării. Un alt exemplu de amendament: eliminarea noțiunii de terț susținător și folosirea strict a noțiunii de subcontractant, cu resurse și responsabilități clare alocate în contract. Un altul: includerea normelor de aplicare… în legea primară.

Legislația în vigoare în privința achizițiilor publice este disponibilă pe siteul ANAP, atât cele 4 legi adoptate în 2016 cât și modificările la aceste legi, din 2016 și până azi, plus legislația secundară, adică hotărârile de guvern / normele de aplicare.

Da… eternele modificări de lege, mergem fix pe urmele OUG 34, fosta lege  a achizițiilor care, similar, a suferit zeci și zeci de modificări și tot nu a rezolvat întârzieri, constestații, evitarea fraudelor sau managementul defectuos al unor investiții/contracte.

Da, eternele nemulțumiri față de cum se derulează cumpărăturile de servicii, bunuri, lucrări cu banii publici…

Da, acea distanță greu de redus între diferite ”școli de gândire / legiferare”… unii care vor să reducem birocrația sau termenele pentru autoritățile contractante, alții care spun că autoritățile favorizează unii ofertanți și că ofertanților/companiilor trebuie să le fie ușurat accesul nediscriminatoriu la contractele publice, unii care vor simplificare maximă din cauza experiențelor aiuritoare a unor blocaje de ani de zile pe lansarea unor investiții, alții care, propunând modificări la lege, văd doar infractori și furt din banii publici și vor reguli extrem de aspre care să descurajeze risipa și frauda.

Desigur, orice modificăm la această legislație trebuie să fie concordant cu prevederile Directivelor Europene în domeniul achizițiilor publice. Dar și cu unele agremente cu Comisia Europeană, separate de directivă, negociate…. care au condiționat aprobarea de finanțare UE la începutul actualei perioade de programare. Sigur, orice a fost negociat poate fi și renegociat, legiuitorul rămâne Parlamentul.

Dar! ce voiam să zic / scriu :): eu îmi mențin părerea din 2015.

Și anume că răspunsurile la problemele noastre în domeniul achizițiilor publice țin puțin de lege, chiar prea puțin. Soluțiile încă neaplicate țin de organizarea și colaborarea instituțiilor centrale, de capacitatea autorităților contractante, de monitorizarea achizițiilor și fundamentarea deciziilor pe datele extrase din monitorizare… și nu pe fler sau cercetări personale.

Răspunsurile sunt, și azi, soluțiile propuse în Strategia Națională în Domeniul Achizițiilor Publice

Sper să dați click pe linkul de mai sus și să o parcurgeți. E din 2015 dar nu își pierde din actualitate.

Strategia a fost adoptată în noiembie 2015 prin Hotărâre de Guvern, la inițiativa ANAP. La acea vreme eu eram președinte ANAP. Am vrut să o aprobăm prin hotărâre a Guvernului României (adică, prin lege, totuși) pentru că speram că se va securiza astfel implementarea reală a măsurilor lucrate indiferent de schimbările politice de guvern care vor fi urmat. Nu a prea fost așa…

O paranteză de CV…

Am înființat ANAP – Agenția Națională pentru Achiziții Publice – în septembrie 2015  (inclusiv prin unirea ANRMAP cu UCVAP dar și dezvoltând noi roluri pentru instituție) ca parte a efortului de a implementa Strategia, așa cum Guvernul agrease cu Comisia Europeană.

Aceasta nu a fost o Strategie scrisă de consultanți, a fost o strategie lucrată chiar de funcționari… timp de peste un an de zile.

Ministerul Fondurilor Europene MFE, condus atunci de Eugen Teodorovici, își asumase coordonarea grupului de lucru care se ocupa și de Strategie dar și de pregătirea noul pachet legislativ în domeniu, necesar pentru a transpune noile directive adoptate în 2014.

Când am fost numită secretar de stat în MFE, în martie 2015, am primit de la ministru acest task de a coordona grupul de lucru pe achiziții publice, care nu progresa, bătea pasul pe loc, de a finaliza strategia României în domeniul achizițiilor publice, de a asigura adoptarea ei și de a mă asigura că se va și aplica.

Revoluție în sistem!

Am acceptat provocarea aceasta care mi s-a părut uriașă (”te crezi Ioana d Arc?”, mă întreba cineva super-ironic pe tema asta) deși expertiza mea, câtă era, era în fonduri UE și doar tangențial în achiziții. Dar dacă achizițiile publice nu mergeau, nici marile și micile proiecte cu finanțare UE nu mergeau, nici absorbția nu mergea așa rapid. Căci, știm, orice proiect european este o… sumă de cumpărături, de investiții, necesare atingerii unui obiectiv sau rezolvării unei nevoi.

Grupul de lucru, operativ, tehnic, era format din reprezentați (funcționari de execuție în general) din: Ministerul Fondurilor Europene, Cancelaria Prim-ministrului, Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice – Unitatea Centrală pentru Verificarea Achizițiilor Publice, Ministerul pentru Societatea Informațională, Ministerul Justiției și Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice. O contribuție constantă și o implicare activă a avut Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor. Cu rol de invitați, au participat la dezbateri Curtea de Conturi a României și Autoritatea de Audit, Consiliul Superior al Magistraturii, Agenția Națională pentru Integritate, Consiliul Concurenței. Grupul de lucru tehnic a beneficiat de sprijinul permanent furnizat de către experții Băncii Europene de Investiții și ai Băncii Mondiale.

Începând eu activitatea de coordonare a grupului de lucru în aprilie 2015, am aflat rapid că nu expertiza în procedurile de achiziție lipsea în grupul de lucru, ea prisosea! Lipsea capacitatea de a concluziona, de a ajunge la soluții de compromis, de a fructifica dialogul dintre diferitele instituții din grupul de lucru. Consider că era (și mai e și azi, clar) o nevoie uriașă era de a media, de a facilita dialogul între oamenii și viziunile instituțiilor mai sus enumerate.

Că au fost luni intense în acel grup de lucru….e foarte puțin zis, a fost ca în familie, muncă bună și muncă în zadar, conflicte dar și consens, s-a lucrat la București sau la sediul DG Grow din Bruxelles, totul s-a bazat și pe un dialog… socratic 🙂 menit să dea naștere unor soluții agreate de toate instituțiile care impactau realizarea și controlarea achizițiilor publice.

Au fost, zic eu,  și momente când era clar că ”sistemul”, adică instituțiile prin reprezentanți efectiv își protejau teritoriul, adică felul de a lucra, status-quo-ul.  Deci le era greu să agreeze modificări sau renunțări la funcții sau preluarea de noi taskuri, era greu să agreeze cu ceilalți ”reforma” chiar dacă lucrau la asta cu mult înainte să preiau eu coordonarea grupului de lucru.

Îmi amintesc, spre exemplu,  eforturile grupului de lucru, apoi ale ANAP, de a include Curtea de Conturi în mult dorita ”abordare unitară” a controalelor achizițiilor la autoritățile publice contractante. Inclusiv îmi amintesc de propunerea, susținută atunci de ministerul finanțelor publice, de a bugeta crearea unei direcții de 500 de experți la Curtea de Conturi care să se ocupe exclusiv de controalele pe achiziții publice, să fie instruiți împreună cu ANAP, CNSC, MFE, MDRAP… și care să participe la un mecanism interinstituțional cu privire la modul în care legea achizițiilor se interpretează în controale. Nu s-a reușit așa ceva. Și astăzi primarii spun că li se cer 3 oferte de către unii controlori ai Curții pe proceduri în care legea achizițiilor nu ar prevede această obligativitate.

În final, în 2 iulie 2015 a ieșit fum alb și am aprobat Strategia României în Achizițiile Publice în ședința la nivel înalt a Comitetului Interministerial dedicat.

Impulsul final al aprobării a fost, da, cam tipic românesc pentru că această aprobare la nivel național a Strategiei era o condiție obligatorie pentru aprobarea (deja întârziată) de către Comisia Europeană a Programului Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, POIM. Am reușit să facilităm această aprobare și acesta rămâne un succes al anului 2015 – POIM rămâne programul cu cel de-al doilea buget ca mărime între toate programele operaționale din toate statele membre UE care implementează Politica de Coeziune.

Revenind la Strategia în Domeniul Achiziilor Pubice (insist din nou să o lecturați, linkul e mai sus) aceasta include o analiză statistică, o diagnoză dar și soluții cu termene clare, cu responsabili. Toate negociate și agreate cu acei responsabili, cel puțin până la momentul la care s-a lucrat. Că, după aprobarea în noiembrie 2015 a Strategiei, unii s-au mai răzgândit sau au oprit motoarele, se poate…

Eu am avut, ca în toată cariera mea de funcții înalte,  ”șansa” unor mandate tare lungi :)…  da, cel de la ANAP A însemnat cam 5 luni în total.  În ianuarie 2016 Guvernul Cioloș a impus un alt președinte al ANAP și povestea aplicării Strategiei, a schimbării sistemului achizițiilor, în care eu credeam, așa greu cum era, a intrat într-o etapă de… conservare, zic eu. Multe din măsurile din Strategie sunt încă necesar de atins.

Strategia vorbește despre măsuri precum profesionalizarea lucrătorilor în achiziții publice din autoritățile contractante, despre cooperarea interinstituțională reală între instituțiile statului care verifică, controlează, sancționează autoritățile ce derulează achiziții cu bani publici (pentru ca ele să nu mai ajungă la concluzii contradictorii), despre elaborarea de documentații de atribuire / caiete de sarcini standardizate, despre centralizarea unor achiziții.

Aceste măsuri și multe altele, agreate prin HG 901/2015 urmau să acompanieze obligatoriu intrarea în vigoare a noii legislații, care trebuia elaborată pentru a transpune directivele europene. Unele măsuri  din Strategie, care nu erau de natură legislativă, s-au implementat. Dar puține și nu cu forța și determinarea cu care pornise guvernul în 2014-2015.

Tocmai de aceea, azi prea puțini decidenți conștientizează ghidarea oferită de acea Strategie… și ne încăpățânăm să facem ce s-a făcut și cu OUG 34/2006: modificări după modificări după modificări … la lege.

Oricând dorim să schimbăm legea, să analizăm limpede dacă sigur legea e problema? Nu cumva e vorba de cei care aplică? Și de comportamentul și motivația lor? Nu cumva e vorba despre resursele sistemului?

E mai ușor uneori să schimbi legi decât oameni sau instituții. Dar NU ar trebui să fie așa.

Prudență multă când amendăm legea. Se numește lege și acest rang ar trebui mereu avut în vedere, nu vorbim o fițuică scrisă în creion care poate fi oricând ștearsă și rescrisă.

Sunt atâtea unghiuri și efecte al căror impact trebuie să îl avem în vedere oricând schimbăm conținutul legii achizițiilor publice.

Deputat-Roxana Minzatu

Lasă un răspuns

%d blogeri au apreciat: